——京山市構(gòu)建行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系透視
2022年11月,，省優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)文通報(bào)表彰全省年度優(yōu)化營商環(huán)境改革先行區(qū)，武漢漢陽區(qū),、襄陽襄城區(qū)、荊門京山市等7縣市區(qū)因構(gòu)建行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系受到表彰,，其中6地為年初省定試點(diǎn)單位，唯有京山為試點(diǎn)之外“加塞”趕超,。
積極探索 破難攻堅(jiān)
法治是最好的營商環(huán)境,。為規(guī)范行政行為、提升執(zhí)法水平,，讓人民群眾和市場主體在每一個執(zhí)法行為中都能看到風(fēng)清氣正,，從每一項(xiàng)執(zhí)法決定中都能感受到公平正義，京山市委市政府積極探索,，破難攻堅(jiān),，全力構(gòu)建與新發(fā)展理念高度匹配的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系。
注重頂層設(shè)計(jì),，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo),，破力不從心之難。新一輪機(jī)構(gòu)改革后,，在一些地方,，行政執(zhí)法工作及體系建設(shè)暴露出的瑕疵和缺憾，屢遭詬病,。若任其蔓延滋長,必將成為優(yōu)化營商環(huán)境的絆腳石,、法治政府建設(shè)的攔路虎。
高位謀劃推進(jìn),。京山市借鑒山東日照,、廣東深圳及江蘇、浙江等地經(jīng)驗(yàn)和做法,，與先進(jìn)地區(qū)對標(biāo)對表,，2022年先后5次召開市委常委會、市政府常務(wù)會,，專題研究依法治市,、法治政府建設(shè)、優(yōu)化法治營商環(huán)境及相關(guān)工作,，從賦權(quán)賦能,、設(shè)立專門工作機(jī)構(gòu)、完善制度機(jī)制等方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),，出臺《京山市建設(shè)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系工作實(shí)施方案》,，細(xì)化目標(biāo),、責(zé)任和任務(wù)清單,，明確京山市司法局牽頭構(gòu)建行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系，研究出臺12件制度性文件，從制度層面解決“怎么建,，誰來干”等系列問題,。
強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。成立由市政府分管領(lǐng)導(dǎo),、市委紀(jì)監(jiān)委,、市委政法委主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長、副組長的“京山市建設(shè)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系領(lǐng)導(dǎo)小組”,，組建工作專班,，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)。京山市委書記張勇,、市長何洪濤多次分別進(jìn)行專題調(diào)度,，對疑難爭議項(xiàng)目、行動遲緩部門點(diǎn)對點(diǎn)指派,、督辦,。對于重點(diǎn)任務(wù)，倒排工期,，責(zé)任到人,，“日匯總，周碰頭”,，實(shí)行掛圖作戰(zhàn),，壓茬推進(jìn)。
科學(xué)考核倒逼,。發(fā)揮考核指揮棒作用,。根據(jù)職能性質(zhì)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和市直行政執(zhí)法單位實(shí)行分層、分類考核,，提高案卷評查,、重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法檢查、法治督察,、案件線索移送等常態(tài)抽查檢查督查在行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督考核工作中的權(quán)重,，并將考核情況納入黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人清單和年度法治政府建設(shè)績效考核的重要內(nèi)容，推動行政執(zhí)法監(jiān)督工作以上率下,、功在平時,，夯實(shí)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系建設(shè)工作基礎(chǔ)。
注重部門聯(lián)動,，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，破各自為政之壁。推進(jìn)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系建設(shè),，目的在于信息資源共享,、執(zhí)法質(zhì)效互補(bǔ),、社會效益經(jīng)濟(jì)效益雙贏。
部門之間無縫銜接,。京山市投入2400多萬元,，改建近11000平米的新政務(wù)服務(wù)中心，全市35個部門1042項(xiàng)行政審批事項(xiàng)集中進(jìn)入,，采取“前臺統(tǒng)一受理,、后臺分類審批、綜窗統(tǒng)一出件”模式,，讓企業(yè)和群眾“只進(jìn)一扇門,，辦成所有事”，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通”“一次辦”,。為防止行政審批與部門監(jiān)管“兩張皮”,，審批部門對已審批的事項(xiàng)實(shí)行一事一函推送相關(guān)監(jiān)管部門，確保審批前有效溝通,，審批后無縫銜接,，通過審管分離，實(shí)現(xiàn)審批廉潔高效,。
執(zhí)法監(jiān)督互促共進(jìn),。京山市司法局靶向施策，先后牽頭起草全市行政規(guī)范性文件管理,、包容審慎監(jiān)管執(zhí)法,、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰（檢查）程序規(guī)范等系列制度性文件，建立,、標(biāo)明行政執(zhí)法規(guī)范和邊界,。程序正當(dāng)是當(dāng)代行政法的基本原則，遵守法定程序是行政行為合法的重要評定標(biāo)準(zhǔn),。針對綜合行政執(zhí)法改革后,，部分單位執(zhí)法文書格式使用不規(guī)范的問題，制定行政執(zhí)法文書和行政執(zhí)法監(jiān)督文書范本,，為街道等基層執(zhí)法提供了規(guī)范化指引和制度保障,。系統(tǒng)收集行政執(zhí)法及行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”文件政策、典型案例,，編撰《京山市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系建設(shè)資料匯編》,，為各執(zhí)法單位提供工作指引。加強(qiáng)行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào),，有效化解市商務(wù)局與市市場監(jiān)督管理局商業(yè)預(yù)付卡監(jiān)管職責(zé)執(zhí)法爭議,、生態(tài)環(huán)境京山分局與市城管執(zhí)法局餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染執(zhí)法爭議。常態(tài)化組織開展案卷評查,、重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法檢查,、法治督察,，深化問題查處，2022年先后制發(fā)工作提示函25分,，辦理行政執(zhí)法監(jiān)督案件28件，下達(dá)行政執(zhí)法監(jiān)督意見書21份,、行政執(zhí)法監(jiān)督建議書6份,、行政執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定書1份，撤銷行政處罰案件7起,。清理行政規(guī)范性文件,，廢止或宣布失效行政規(guī)范性文件91件。
監(jiān)督處罰同頻共振,。出臺《京山市關(guān)于司法行政機(jī)關(guān)向紀(jì)委監(jiān)察檢察機(jī)關(guān)移送在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)問題線索的實(shí)施辦法》,，探索建立司法行政機(jī)關(guān)與紀(jì)委監(jiān)察檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法協(xié)作配合機(jī)制，對問題線索誰來移送,、移送什么,、怎樣移送、誰來接收,、怎么接收,、由誰查辦等問題進(jìn)行規(guī)范。健全“兩法銜接”,，完善案件咨詢,、辦案情況通報(bào)、日常信息交換等聯(lián)動機(jī)制,，增強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督威懾力,，提升執(zhí)法滿意度。2022年元至11月,，京山市司法局已向紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)移送在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題線索7條,，聯(lián)合檢察機(jī)關(guān)辦理行政監(jiān)督案件11起，公益訴訟3件,。
注重隊(duì)伍建設(shè),，強(qiáng)化業(yè)務(wù)提升，破良莠不齊之困,。政治路線確定之后,干部就是決定的因素,。構(gòu)建行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系，隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵,。
壯大行政執(zhí)法隊(duì)伍,。積極開展行政執(zhí)法主體資格清理，將6個不具有行政執(zhí)法主體的部門移出隊(duì)伍,，分類確立76個行政執(zhí)法主體并向社會公示,；編制行政執(zhí)法人員目錄清單,，對行政執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行“體檢”、清理,、公示,。京山市司法局與京山市委編辦聯(lián)合對全市行政執(zhí)法單位法制機(jī)構(gòu)及其工作人員進(jìn)行全面摸底，通過增設(shè)機(jī)構(gòu),、充實(shí)人員,、賦權(quán)賦能，確保執(zhí)法單位法制機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)盡設(shè),、法制機(jī)構(gòu)齊裝滿員,，確保法制機(jī)構(gòu)人員始終在執(zhí)法人員總數(shù)的5%以上。組織全市行政執(zhí)法證換證考試,，為考試合格的1288名執(zhí)法人員換發(fā)證件,，確保執(zhí)法人員全員執(zhí)證上崗。
實(shí)現(xiàn)監(jiān)督隊(duì)伍多元化,。2022年先后3次對全市85名從事行政執(zhí)法監(jiān)督的人員開展法律法規(guī)普訓(xùn)和行政處罰法專題培訓(xùn),，全面提升行政執(zhí)法監(jiān)督人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。面向“兩代表一委員”,、律師,、法律服務(wù)工作者、老干部,、市場主體代表等群體廣發(fā)“英雄帖”,，通過公示公告、精挑細(xì)選,，聘請30名行政執(zhí)法監(jiān)督員,，并頒發(fā)聘書、專題培訓(xùn),，提高社會知曉度和影響力,。在市政府門戶網(wǎng)站和“今日京山”新聞網(wǎng)開辟“京山市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系建設(shè)工作專欄”，印制行政執(zhí)法監(jiān)督專項(xiàng)宣傳產(chǎn)品,，普發(fā)行政執(zhí)法監(jiān)督線索征集短信,，打造覆蓋全域、全員參與,，專業(yè)為主,、義務(wù)為輔的京山行政執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍網(wǎng)絡(luò)。
建立部門行政行為把關(guān)隊(duì)伍,。針對少數(shù)部門法律顧問形同虛設(shè),，以事前防范和事中控制法律風(fēng)險為主、事后法律補(bǔ)救為輔的工作機(jī)制不完善的實(shí)際，制定出臺《京山市政府法律顧問工作規(guī)定》,，明確要求市政府及其工作部門,、鎮(zhèn)政府、街道辦事處在重大行政決策,、重要行政行為論證階段,，政府法律顧問要提前參與，約束各相關(guān)部門依法行政,、規(guī)范執(zhí)法,，將“把關(guān)窗口”前置。京山市司法局作為行業(yè)主管部門,，在堅(jiān)持律師行業(yè)黨建引領(lǐng)、規(guī)范法律顧問工作的同時,，對各行政執(zhí)法單位聘請法律顧問情況,、法律顧問履職情況進(jìn)行督察，對行政執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題線索進(jìn)行倒查,，建立法律顧問“紅黑檔案”,，確保法律顧問真履職、勤把關(guān),。
實(shí)施素質(zhì)能力提升工程,。制定出臺《京山市行政執(zhí)法人員素質(zhì)能力提升工作方案》，實(shí)施行政執(zhí)法隊(duì)伍“素質(zhì)能力提升工程”,，構(gòu)建行政執(zhí)法隊(duì)伍教育培訓(xùn)長效機(jī)制,，全市2022年報(bào)名參加法律執(zhí)業(yè)資格考試達(dá)到36人，較去年增加61%,。由市委依法治市辦,、各相關(guān)部門組織的以行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督為主要內(nèi)容的培訓(xùn)23場近2000人次，全面提升行政執(zhí)法人員及監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)素質(zhì),。
打造亮點(diǎn) 彰顯特色
堅(jiān)持問題導(dǎo)向,，強(qiáng)化靶向施策，大膽探索破局,。京山市在構(gòu)建行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系過程中,，一步一個腳印補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng),，一批特色亮點(diǎn)項(xiàng)目逐步顯現(xiàn),。
實(shí)現(xiàn)層級監(jiān)督，補(bǔ)齊行政執(zhí)法監(jiān)督主體缺位短板,。行政執(zhí)法監(jiān)督屬于層級監(jiān)督,。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，縣級以上人民政府法制工作機(jī)構(gòu)是本級人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的工作機(jī)關(guān),，負(fù)責(zé)本級人民政府的法制審核,、行政執(zhí)法監(jiān)督,、行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)等工作，承擔(dān)行政執(zhí)法主體資格審查和行政執(zhí)法人員證件管理等工作,。2019年機(jī)構(gòu)改革后,，原京山市政府法制辦公室的職能整合到市司法局。但自上而下編制部門“三定方案”僅將司法行政部門定位為本級政府工作部門,，沒有明確其政府法制工作機(jī)構(gòu)的主體資格,，導(dǎo)致司法行政機(jī)關(guān)履行本級政府法制工作機(jī)構(gòu)理應(yīng)承擔(dān)的層級監(jiān)督職責(zé)時，遭受質(zhì)疑,。京山市委,、市政府積極探索，主動破除困局,，2022年3月中旬,，率先在全省刻制、啟用縣市級的“京山市人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督專用章”,，授權(quán)京山市司法局在相關(guān)文書中使用,。隨后，針對機(jī)構(gòu)改革后政府法制機(jī)構(gòu)定位模糊問題,，重申市司法局政府法制機(jī)構(gòu)職能定位,，并成立“京山市行政執(zhí)法監(jiān)督局”，解決政府法制工作機(jī)構(gòu)“師出無名”的問題,。
搭建政務(wù)平臺,，完善便民利企無縫銜接服務(wù)機(jī)制。在新改建政務(wù)服務(wù)中心搭建覆蓋面廣,、功能完善的京山市政務(wù)服務(wù)平臺,，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息線上線下規(guī)范公示。全市35個部門分別委派授權(quán)首席代表,，負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)本部門全部審批事項(xiàng),。通過前臺統(tǒng)一受理、后臺分類審批,、綜窗統(tǒng)一出件,，確保企業(yè)和群眾“只進(jìn)一扇門，辦成所有事”,。為防止審批事項(xiàng)從原單位劃轉(zhuǎn)后,，審批部門無法及時掌握原主管部門的新規(guī)新要求，在重大事項(xiàng)審批時,，審批部門第一時間提前征求部門意見,，對已審批事項(xiàng)實(shí)行一事一函告相關(guān)監(jiān)管部門，有效規(guī)避審管脫節(jié)現(xiàn)象，確保審批前有效溝通,、審批后無縫銜接,。
堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，發(fā)揮律師隊(duì)伍在行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)中智囊團(tuán)作用,。高度專業(yè)化的政府法律顧問,，在重大行政決策、重要行政行為,、規(guī)范性文件制定,、涉政府或者其工作部門的訴訟、仲裁案件處理等行政執(zhí)法行為全鏈條,、全過程均能發(fā)揮重大作用,。京山市制定出臺《京山市政府法律顧問工作規(guī)定》，加強(qiáng)以律師隊(duì)伍為主體的政府法律顧問管理,，強(qiáng)化執(zhí)業(yè)行為監(jiān)管,。堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，為4個律所派駐專職黨建指導(dǎo)員,，指導(dǎo)律師隊(duì)伍政治理論學(xué)習(xí),，深化思想動態(tài)分析,，化解意識形態(tài)風(fēng)險隱患,，建設(shè)政治素質(zhì)過硬、專業(yè)技能精湛的律師法律顧問團(tuán)隊(duì),，引導(dǎo)律師隊(duì)伍積極主動參與各類行政執(zhí)法活動,，為行政執(zhí)法部門當(dāng)好智囊團(tuán)、警報(bào)器,、滅火員,。2022年元至11月，京山市法律顧問把關(guān)重大項(xiàng)目,、重大合同37件,，參與行政執(zhí)法案件評查49件，行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)3件,，行政執(zhí)法監(jiān)督效能大幅提升,。
建立聯(lián)動機(jī)制，提高行政執(zhí)法監(jiān)督威懾合力,。加強(qiáng)行政執(zhí)法部門與公檢法司機(jī)關(guān)合作,，堅(jiān)決做到案件當(dāng)立則立，該移則移,，杜絕以罰代刑,。2022年元至11月，京山市7家行政執(zhí)法部門先后向公檢法司機(jī)關(guān)移送案件線索31件，最終立案13件,，著力解決群眾熱切關(guān)心的食藥安全,、環(huán)境民生問題，有力保障行政執(zhí)法活動的正確性,、規(guī)范性,。構(gòu)建行政執(zhí)法監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，合力促進(jìn)依法行政,。加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督部門與巡查督查機(jī)構(gòu)合作,，發(fā)揮巡視利劍作用，將行政執(zhí)法監(jiān)督工作納入全市巡察工作的重要內(nèi)容,，常態(tài)化開展督查巡查,，及時發(fā)現(xiàn)問題線索，并按程序進(jìn)行移送,。
探索完善 拋磚引玉
對照黨的二十大“堅(jiān)持全面依法治國,，推進(jìn)法治中國建設(shè)”新要求，對照人民群眾對法治建設(shè)新期盼,，透視京山市構(gòu)建行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系探索和實(shí)踐,，許多做法值得進(jìn)一步探索完善、參考借鑒,。
探索完善以人民政府名義開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制,，增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)威。目前,，自上而下逐級建立行政執(zhí)法監(jiān)督局尚不具備條件,。類似京山市，明確市司法局作為市人民政府法制工作機(jī)構(gòu)開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作,，成立市行政執(zhí)法監(jiān)督局,，刻制、啟用市人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督專用章,。明確市本級行政執(zhí)法監(jiān)督通知書,、行政執(zhí)法監(jiān)督建議書、行政執(zhí)法監(jiān)督意見書以京山市行政執(zhí)法監(jiān)督局名義制發(fā),；行政執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定書以京山市人民政府名義制發(fā),；相關(guān)法律文書全部加蓋“京山市人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督專用章”，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法監(jiān)督行為,，提升行政執(zhí)法監(jiān)督工作地位,。
探索規(guī)范個案監(jiān)督，打造行政執(zhí)法監(jiān)督工作閉環(huán),。京山市制定《京山市行政執(zhí)法監(jiān)督實(shí)施辦法》《京山市行政執(zhí)法監(jiān)督流程圖》等,，從制度機(jī)制,、工作流程、文書范本等全方位規(guī)范行政執(zhí)法監(jiān)督的做法,，確保每一件行政執(zhí)法監(jiān)督案件主體適格,、事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分,，經(jīng)得起法律和事實(shí)檢驗(yàn),。同時，將個案監(jiān)督情況列入市委法治建設(shè)考核事項(xiàng),，作為年度績效考核的重要內(nèi)容,，使個案監(jiān)督工作從啟動、實(shí)施,、到成果運(yùn)用,，形成閉環(huán)。
探索完善行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)機(jī)制,，根治“九龍治水”頑疾,。在處理多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法,、執(zhí)法缺位問題時,，京山市司法局積極履行《湖北省行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法》所賦予的協(xié)調(diào)監(jiān)督職責(zé)開展執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)。爭議協(xié)調(diào)事項(xiàng)涉及行政執(zhí)法職責(zé)劃分的,，征求機(jī)構(gòu)編制部門意見后,，以政府法制工作機(jī)構(gòu)名義制發(fā)行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)意見書；情節(jié)復(fù)雜或者存在重大分歧難以確定協(xié)調(diào)意見的,，邀請政府法律顧問以及專家學(xué)者論證后,，以市政府名義制發(fā)行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)決定書,，從而有效化解行政執(zhí)法“九龍治水”問題,。
探索規(guī)范行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督文書，逐步建立執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督文書范本,。針對行政執(zhí)法案卷評查過程中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法文書良莠不齊問題,，京山市司法局探索制定行政執(zhí)法文書范本，供相關(guān)單位在行政檢查,、行政處罰,、行政強(qiáng)制中參考、引用,。2022年,，京山市司法局針對行政執(zhí)法監(jiān)督工作的現(xiàn)實(shí)需要，制定行政執(zhí)法監(jiān)督文書范本,，推進(jìn)全市行政執(zhí)法規(guī)范化進(jìn)程,。在此基礎(chǔ)上,，整合上級文件要求、相關(guān)制度,、典型案例,，編印、贈發(fā)《京山市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系建設(shè)資料匯編》,，為提升行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督人員業(yè)務(wù)能力,，規(guī)范行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督行為提供制度方面的指引。
（嚴(yán)澤波 張孝杰 陳金枝 任新平）
