一、文件制定背景
加強規(guī)范性文件的管理是維護法制統(tǒng)一,、保障政令暢通和推進依法行政的必然要求,，近年來，《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）,、《湖北省行政規(guī)范性文件管理辦法》（湖北省人民政府令第379號）等文件相繼出臺,，為更好地履行政府職能、全面推進法治政府建設和有效解決規(guī)范性文件管理中存在的征求公眾意見不充分,、合法性審核范圍不清楚,、制定程序不規(guī)范、清理評估不及時等問題提供了有效指導和參考。根據文件精神,，我市配套制定《京山市行政規(guī)范性文件管理辦法》是積極貫徹落實規(guī)范性文件管理各項制度的重要舉措,，有助于推動文件質量逐步提升，為營造良好法治環(huán)境發(fā)揮重要作用,。
二,、起草依據
1.《優(yōu)化營商環(huán)境條例》
2.《湖北省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查工作條例》
3.《湖北省行政規(guī)范性文件管理辦法》（湖北省人民政府令第379號）
4.《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）
5.《省人民政府辦公廳關于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的實施意見》（鄂政辦發(fā)〔2019〕25號）
6.《省人民政府辦公廳關于撤銷京山縣設立縣級京山市的通知》（鄂政辦函〔2018〕34號）
7.《荊門市行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理辦法》（荊政發(fā)〔2016〕22號）
8.《荊門市人民政府辦公室關于完善行政規(guī)范性文件合法性審核機制的實施意見》（荊政辦文〔2019〕24號）
三、文件主要內容
（一）明確行政規(guī)范性文件的范圍
對于行政規(guī)范性文件的范圍,，《管理辦法》第三條規(guī)定：“指市政府,、市政府派出機關、鎮(zhèn)政府,、市政府工作部門以及法律,、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發(fā)布,，涉及公民,、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力,，在一定期限內反復適用的公文,。”同時作了否定列舉,，明確市政府,、市政府工作部門內部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度,、機構編制,、會議紀要、工作方案,、請示報告,、表彰獎懲、人事任免等文件,，以及規(guī)劃類文件和專業(yè)技術標準類文件不屬于行政規(guī)范性文件,。
（二）明確行政規(guī)范性文件的制定主體
根據《關于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕115號）規(guī)定，街道辦事處作為市政府派出機關,，有權制定規(guī)范性文件，為此《管理辦法》第二條明確市政府,、政府派出機關,、鎮(zhèn)政府、市政府工作部門屬于行政規(guī)范性文件的制定主體,。同時第五條還明確市政府設立的議事協(xié)調機構及其辦事機構,，以及市政府工作部門的內設機構、派出機構,，不得對外發(fā)布規(guī)范性文件,。
（三）進一步規(guī)范行政規(guī)范性文件的文件內容
抓好起草環(huán)節(jié),，是提升文件質量的基礎。為此,，《管理辦法》第六條規(guī)定：“制定規(guī)范性文件應當符合下列要求：（一）依照法定權限和程序,；（二）符合法律、法規(guī),、規(guī)章和上級行政機關規(guī)范性文件的規(guī)定,；（三）不簡單重復法律、法規(guī),、規(guī)章和上級行政機關規(guī)范性文件,；（四）與其他行政管理部門的管理職能不相沖突?！蓖瑫r在《管理辦法》第七條梳理了規(guī)范性文件禁止規(guī)定的內容,，包括行政許可、行政處罰以及行政強制措施,、行政強制執(zhí)行等內容,。
（四）提升公眾參與程度
《管理辦法》在多個方面對提升公眾參與度作出了規(guī)定。一是在聽取意見的方式上,，第十四條規(guī)定可以采取座談會,、聽證會、向社會公開征求意見等多種方式,，向社會公開征求意見的時間不少于10日,。制定與市場主體生產經營活動密切相關的規(guī)范性文件，應當按照國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定,，充分聽取市場主體,、行業(yè)協(xié)會商會的意見，通過報紙,、網絡等向社會公開征求意見,，期限一般不少于30日。二是在公眾意見的研究處理上,，起草部門應當對社會各方面提出的意見進行研究,，將收集的意見及意見采納情況單獨列表作出說明，還應當在公開征求意見結束后10個工作日內公布公開征求意見采納情況,。
（五）完善行政規(guī)范性文件合法性審核機制
《管理辦法》對規(guī)范性文件合法性審核流程以及應當提交的資料作出了以下重要規(guī)定：一是《管理辦法》第二十條規(guī)定提請市政府審議的規(guī)范性文件必須由起草單位法律顧問進行合法性審查并出具書面審核意見,；二是對送審流程進行了細化，《管理辦法》第二十二條要求：1.政府規(guī)范性文件提交市政府常務會議審議前,，應經政府法制機構進行合法性審核,；2.政府規(guī)范性文件由起草部門報送市政府辦公室。起草部門報送發(fā)文請示時，應當一并報送本辦法第二十條所列材料,。起草部門認為無需進行風險評估或者不屬于公平競爭審查范圍的應當書面說明,。市政府辦公室收到規(guī)范性文件起草部門報送的文件送審稿及相關材料后，由承辦股室對該文件制定的必要性,、材料齊備性和規(guī)范性進行審查,，符合要求的，提出審查意見,，經分管負責人簽批意見,，轉市司法局進行合法性審核；不符合要求的,，退回起草部門補充完善,；3.市司法局收到規(guī)范性文件送審稿及相關材料后，應當按照本辦法第六條,、第七條的規(guī)定進行合法性審核,，并出具審核意見；合法性審核時間一般不少于5個工作日,，最長不超過15個工作日,。審核完畢，無修改意見的,，由市司法局報市政府辦公室承辦股室,，承辦股室按程序送審；有修改意見的,，由市司法局轉起草部門,，起草部門應當根據合法性審核意見對規(guī)范性文件作必要的修改或補充，經市司法局再次審核同意后,，報市政府辦公室承辦股室,，承辦股室按程序送審。未采納或者未完全采納合法性審核意見的,，起草部門在提請市政府審議時應當詳細說明理由和依據,。
（六）對規(guī)范性文件的修改、續(xù)期和廢止作出明確規(guī)定
《管理辦法》第二十五條列舉了規(guī)范性文件應當修改的情形,，“一是因所依據的法律,、法規(guī)、規(guī)章和上級行政機關規(guī)范性文件修改或廢止,，有修改必要的,；二是根據經濟社會發(fā)展和公共管理的需要，有擴充,、刪減或者變更內容必要的；三是相關行政機關管理職能發(fā)生變更的；四是其他依法應當修改的情形”,。第二十六條規(guī)定了簡易修改的情形及對簡易修改的流程作出了具體規(guī)定,，明確“規(guī)范性文件因行政管理需要僅作文字表述、管理部門名稱調整等不涉及實體內容的簡易修改,，或者有效期屆滿擬繼續(xù)實施但不作修改的,，由起草部門或者主要實施部門形成文件修改草案，履行內部法制機構合法性審核,、部門負責人辦公會審議程序后送審簽發(fā),，編制新的文號，并在有效期屆滿前在市政府門戶網站上重新發(fā)布,。重新發(fā)布的規(guī)范性文件應作政策解讀”,。鑒于2018年我市撤縣設市，在文件修改過程中會引發(fā)文件名稱,、文號不協(xié)調的問題,，為解決這一問題，《管理辦法》第二十八條規(guī)定“除本辦法第二十六條規(guī)定的簡易修改外,，修改,、廢止規(guī)范性文件參照本辦法有關制定規(guī)范性文件的程序執(zhí)行；2018年2月24日京山撤縣設市前制發(fā)的規(guī)范性文件需要修改的,，參照本辦法有關制定規(guī)范性文件的程序執(zhí)行,，并在新文件中明確‘京山縣人民政府XXXX年XX月XX日公布的《京山縣XXX》（文號）同時廢止’”。
（七）對規(guī)范性文件發(fā)布的相關事項作出具體規(guī)定
《管理辦法》規(guī)定發(fā)布規(guī)范性文件應當由行政首長或者其授權的負責人簽署印發(fā),，未經公布的規(guī)范性文件不得作為行政管理依據,。同時明確規(guī)范性文件應當規(guī)定施行日期，施行日期應當采取“自XXXX年XX月XX日起施行”的格式進行表述,。
（八）進一步明確行政規(guī)范性文件的備案審查機制
《管理辦法》進一步強調有件必備,、有備必審、有錯必糾,，完善備案審查工作要求,。根據《湖北省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查工作條例》的要求，《管理辦法》對于行政規(guī)范性文件備案及備案應當提交的材料予以了明確,，規(guī)范性文件應當自發(fā)布之日起30日內向上級人民政府和本級人大常委會報送備案,，起草部門應當于文件發(fā)布之日起10日內提交備案材料一式三份。為加強部門規(guī)范性文件的管理,，《管理辦法》對部門規(guī)范性文件備案審查工作作出了具體規(guī)定,。
（九）規(guī)范行政規(guī)范性文件的解釋、清理以及實施效果評估機制
一是對行政規(guī)范性文件的解釋主體作出明確,，《管理辦法》第三十四條規(guī)定,，市政府規(guī)范性文件需要解釋的,，由起草部門提出解釋意見，經市司法局審核后報市政府審定公布,。第三十五條規(guī)定,，部門規(guī)范性文件由制定部門負責解讀；二是規(guī)定各部門應及時對規(guī)范性文件進行清理,。清理工作遵循日常清理與定期清理相結合,、專項清理與全面清理相結合的原則；三是規(guī)定了行政規(guī)范性文件應當做好實施后效果評估工作,。規(guī)范性文件發(fā)布后,，應對其內容的合法性、合理性,、協(xié)調性,、可操作性及其實施效果進行綜合分析，并提出評估意見,。
（十）健全監(jiān)督檢查與責任追究機制
一是在第四十五條作出規(guī)定,，將執(zhí)行《管理辦法》的情況統(tǒng)籌納入法治政府建設考評內容。二是強化了責任追究,，第四十七條規(guī)定,，“違反本辦法，由政府法制機構予以通報,；情節(jié)嚴重,，造成不良后果的，由有權機關對負有領導責任的人員和直接責任人員依法給予行政處分”,。
