一,、文件制定背景
加強規(guī)范性文件的管理是維護(hù)法制統(tǒng)一,、保障政令暢通和推進(jìn)依法行政的必然要求,，近年來,，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）、《湖北省行政規(guī)范性文件管理辦法》（湖北省人民政府令第379號）等文件相繼出臺,，為更好地履行政府職能,、全面推進(jìn)法治政府建設(shè)和有效解決規(guī)范性文件管理中存在的征求公眾意見不充分、合法性審核范圍不清楚,、制定程序不規(guī)范,、清理評估不及時等問題提供了有效指導(dǎo)和參考。根據(jù)文件精神,，我市配套制定《京山市行政規(guī)范性文件管理辦法》是積極貫徹落實規(guī)范性文件管理各項制度的重要舉措,，有助于推動文件質(zhì)量逐步提升，為營造良好法治環(huán)境發(fā)揮重要作用,。
二,、起草依據(jù)
1.《優(yōu)化營商環(huán)境條例》
2.《湖北省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查工作條例》
3.《湖北省行政規(guī)范性文件管理辦法》（湖北省人民政府令第379號）
4.《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）
5.《省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的實施意見》（鄂政辦發(fā)〔2019〕25號）
6.《省人民政府辦公廳關(guān)于撤銷京山縣設(shè)立縣級京山市的通知》（鄂政辦函〔2018〕34號）
7.《荊門市行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理辦法》（荊政發(fā)〔2016〕22號）
8.《荊門市人民政府辦公室關(guān)于完善行政規(guī)范性文件合法性審核機制的實施意見》（荊政辦文〔2019〕24號）
三、文件主要內(nèi)容
（一）明確行政規(guī)范性文件的范圍
對于行政規(guī)范性文件的范圍,，《管理辦法》第三條規(guī)定：“指市政府,、市政府派出機關(guān),、鎮(zhèn)政府、市政府工作部門以及法律,、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機關(guān)）依照法定權(quán)限,、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民,、法人和其他組織權(quán)利義務(wù),，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文,?！蓖瑫r作了否定列舉,，明確市政府,、市政府工作部門內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度,、機構(gòu)編制,、會議紀(jì)要、工作方案,、請示報告,、表彰獎懲、人事任免等文件,，以及規(guī)劃類文件和專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)類文件不屬于行政規(guī)范性文件,。
（二）明確行政規(guī)范性文件的制定主體
根據(jù)《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕115號）規(guī)定，街道辦事處作為市政府派出機關(guān),，有權(quán)制定規(guī)范性文件,，為此《管理辦法》第二條明確市政府、政府派出機關(guān),、鎮(zhèn)政府,、市政府工作部門屬于行政規(guī)范性文件的制定主體。同時第五條還明確市政府設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu),，以及市政府工作部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu),、派出機構(gòu)，不得對外發(fā)布規(guī)范性文件,。
（三）進(jìn)一步規(guī)范行政規(guī)范性文件的文件內(nèi)容
抓好起草環(huán)節(jié),，是提升文件質(zhì)量的基礎(chǔ)。為此,，《管理辦法》第六條規(guī)定：“制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)符合下列要求：（一）依照法定權(quán)限和程序,；（二）符合法律、法規(guī),、規(guī)章和上級行政機關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定,；（三）不簡單重復(fù)法律,、法規(guī)、規(guī)章和上級行政機關(guān)規(guī)范性文件,；（四）與其他行政管理部門的管理職能不相沖突,。”同時在《管理辦法》第七條梳理了規(guī)范性文件禁止規(guī)定的內(nèi)容,，包括行政許可,、行政處罰以及行政強制措施、行政強制執(zhí)行等內(nèi)容,。
（四）提升公眾參與程度
《管理辦法》在多個方面對提升公眾參與度作出了規(guī)定,。一是在聽取意見的方式上，第十四條規(guī)定可以采取座談會,、聽證會,、向社會公開征求意見等多種方式，向社會公開征求意見的時間不少于10日,。制定與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)的規(guī)范性文件,，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定，充分聽取市場主體,、行業(yè)協(xié)會商會的意見,，通過報紙、網(wǎng)絡(luò)等向社會公開征求意見,，期限一般不少于30日,。二是在公眾意見的研究處理上，起草部門應(yīng)當(dāng)對社會各方面提出的意見進(jìn)行研究,，將收集的意見及意見采納情況單獨列表作出說明,，還應(yīng)當(dāng)在公開征求意見結(jié)束后10個工作日內(nèi)公布公開征求意見采納情況。
（五）完善行政規(guī)范性文件合法性審核機制
《管理辦法》對規(guī)范性文件合法性審核流程以及應(yīng)當(dāng)提交的資料作出了以下重要規(guī)定：一是《管理辦法》第二十條規(guī)定提請市政府審議的規(guī)范性文件必須由起草單位法律顧問進(jìn)行合法性審查并出具書面審核意見,；二是對送審流程進(jìn)行了細(xì)化,，《管理辦法》第二十二條要求：1.政府規(guī)范性文件提交市政府常務(wù)會議審議前，應(yīng)經(jīng)政府法制機構(gòu)進(jìn)行合法性審核,；2.政府規(guī)范性文件由起草部門報送市政府辦公室,。起草部門報送發(fā)文請示時，應(yīng)當(dāng)一并報送本辦法第二十條所列材料,。起草部門認(rèn)為無需進(jìn)行風(fēng)險評估或者不屬于公平競爭審查范圍的應(yīng)當(dāng)書面說明,。市政府辦公室收到規(guī)范性文件起草部門報送的文件送審稿及相關(guān)材料后，由承辦股室對該文件制定的必要性,、材料齊備性和規(guī)范性進(jìn)行審查,，符合要求的，提出審查意見,，經(jīng)分管負(fù)責(zé)人簽批意見,，轉(zhuǎn)市司法局進(jìn)行合法性審核,；不符合要求的，退回起草部門補充完善,；3.市司法局收到規(guī)范性文件送審稿及相關(guān)材料后,，應(yīng)當(dāng)按照本辦法第六條、第七條的規(guī)定進(jìn)行合法性審核,，并出具審核意見,；合法性審核時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日,。審核完畢,，無修改意見的，由市司法局報市政府辦公室承辦股室,，承辦股室按程序送審,；有修改意見的，由市司法局轉(zhuǎn)起草部門,，起草部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審核意見對規(guī)范性文件作必要的修改或補充,，經(jīng)市司法局再次審核同意后，報市政府辦公室承辦股室,，承辦股室按程序送審。未采納或者未完全采納合法性審核意見的,，起草部門在提請市政府審議時應(yīng)當(dāng)詳細(xì)說明理由和依據(jù),。
（六）對規(guī)范性文件的修改、續(xù)期和廢止作出明確規(guī)定
《管理辦法》第二十五條列舉了規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)修改的情形,，“一是因所依據(jù)的法律,、法規(guī)、規(guī)章和上級行政機關(guān)規(guī)范性文件修改或廢止,，有修改必要的,；二是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公共管理的需要，有擴(kuò)充,、刪減或者變更內(nèi)容必要的,；三是相關(guān)行政機關(guān)管理職能發(fā)生變更的；四是其他依法應(yīng)當(dāng)修改的情形”,。第二十六條規(guī)定了簡易修改的情形及對簡易修改的流程作出了具體規(guī)定,，明確“規(guī)范性文件因行政管理需要僅作文字表述、管理部門名稱調(diào)整等不涉及實體內(nèi)容的簡易修改,，或者有效期屆滿擬繼續(xù)實施但不作修改的,，由起草部門或者主要實施部門形成文件修改草案，履行內(nèi)部法制機構(gòu)合法性審核,、部門負(fù)責(zé)人辦公會審議程序后送審簽發(fā),，編制新的文號,，并在有效期屆滿前在市政府門戶網(wǎng)站上重新發(fā)布。重新發(fā)布的規(guī)范性文件應(yīng)作政策解讀”,。鑒于2018年我市撤縣設(shè)市,，在文件修改過程中會引發(fā)文件名稱、文號不協(xié)調(diào)的問題,，為解決這一問題,，《管理辦法》第二十八條規(guī)定“除本辦法第二十六條規(guī)定的簡易修改外，修改,、廢止規(guī)范性文件參照本辦法有關(guān)制定規(guī)范性文件的程序執(zhí)行,；2018年2月24日京山撤縣設(shè)市前制發(fā)的規(guī)范性文件需要修改的，參照本辦法有關(guān)制定規(guī)范性文件的程序執(zhí)行,，并在新文件中明確‘京山縣人民政府XXXX年XX月XX日公布的《京山縣XXX》（文號）同時廢止’”,。
（七）對規(guī)范性文件發(fā)布的相關(guān)事項作出具體規(guī)定
《管理辦法》規(guī)定發(fā)布規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由行政首長或者其授權(quán)的負(fù)責(zé)人簽署印發(fā)，未經(jīng)公布的規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù),。同時明確規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定施行日期,，施行日期應(yīng)當(dāng)采取“自XXXX年XX月XX日起施行”的格式進(jìn)行表述。
（八）進(jìn)一步明確行政規(guī)范性文件的備案審查機制
《管理辦法》進(jìn)一步強調(diào)有件必備,、有備必審,、有錯必糾，完善備案審查工作要求,。根據(jù)《湖北省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查工作條例》的要求,，《管理辦法》對于行政規(guī)范性文件備案及備案應(yīng)當(dāng)提交的材料予以了明確，規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)向上級人民政府和本級人大常委會報送備案,，起草部門應(yīng)當(dāng)于文件發(fā)布之日起10日內(nèi)提交備案材料一式三份,。為加強部門規(guī)范性文件的管理，《管理辦法》對部門規(guī)范性文件備案審查工作作出了具體規(guī)定,。
（九）規(guī)范行政規(guī)范性文件的解釋,、清理以及實施效果評估機制
一是對行政規(guī)范性文件的解釋主體作出明確，《管理辦法》第三十四條規(guī)定,，市政府規(guī)范性文件需要解釋的,，由起草部門提出解釋意見，經(jīng)市司法局審核后報市政府審定公布,。第三十五條規(guī)定,，部門規(guī)范性文件由制定部門負(fù)責(zé)解讀；二是規(guī)定各部門應(yīng)及時對規(guī)范性文件進(jìn)行清理,。清理工作遵循日常清理與定期清理相結(jié)合,、專項清理與全面清理相結(jié)合的原則；三是規(guī)定了行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)做好實施后效果評估工作。規(guī)范性文件發(fā)布后,，應(yīng)對其內(nèi)容的合法性,、合理性、協(xié)調(diào)性,、可操作性及其實施效果進(jìn)行綜合分析,，并提出評估意見。
（十）健全監(jiān)督檢查與責(zé)任追究機制
一是在第四十五條作出規(guī)定,，將執(zhí)行《管理辦法》的情況統(tǒng)籌納入法治政府建設(shè)考評內(nèi)容,。二是強化了責(zé)任追究，第四十七條規(guī)定,，“違反本辦法,，由政府法制機構(gòu)予以通報；情節(jié)嚴(yán)重,，造成不良后果的,，由有權(quán)機關(guān)對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員和直接責(zé)任人員依法給予行政處分”。
